Setiap bentuk kekuasaan harus bisa diawasi dan dikritik. Itu sebabnya demokrasi mengenal trias politica. Sayangnya, fungsi check and balances terhadap kekuasaan pemerintah saat ini tengah mendapat sorotan. Parlemen, yang seharusnya bisa menjadi kanal politik resmi untuk menyalurkan kegelisahan dan suara masyarakat, kini dianggap mampet. Banyak anggota parlemen saat ini lebih suka menjadi juru bicara pemerintah daripada menjadi juru bicara publik.
Di bawah pemerintahan Presiden Joko Widodo, kanal-kanal kegelisahan publik memang banyak yang tak berfungsi. Penilaian ini bukan hanya berlaku untuk parlemen, namun juga untuk kanal-kanal non-parlementer. Perguruan tinggi, atau intelektual kampus, misalnya, yang dalam literatur ilmu sosial kita selalu diidealkan untuk berjarak terhadap kekuasaan—agar mereka bisa jernih menang-kap realitas sosial, kini justru kian terkooptasi oleh kekuasaan. Hal serupa juga terjadi pada gerakan mahasiswa. Di bawah pemerintahan Presiden Joko Widodo, kita melihat gerakan mahasiswa tak lagi aktif seperti pada peri-ode-periode sebelumnya.
Satu-satunya kanal yang kembali “normal” belakangan ini hanyalah media massa. Sesu-ah kehilangan daya kritisnya selama lima ta-hun kemarin, belakangan sejumlah pers kita telah kembali kepada posisinya sebagai watchdog bagi lembaga kekuasaan. Tak heran, di tengah berbagai kemandegan ini, munculnya ger-akan seperti KAMI, misalnya, atau tampilnya tokoh-tokoh kritis seperti Rizal Ramli, Rocky Gerung, atau Refly Harun dalam berbagai diskusi di ruang publik, dianggap sejenis oase yang mampu menampung dahaga kegelisahan masyarakat.
Munculnya tokoh atau gerakan-gerakan kritis non-parlementer memang lumrah dalam demokrasi. Apalagi, gerakan seperti ini selalu muncul di setiap periode pemerintahan. Pada masa Orde Baru, misalnya, kita mengenal adan-ya kelompok Petisi 50, yang berisi tokoh-tokoh kritis pada zamannya. Namun demikian, meski dari sisi kebebasan berpendapat kelahiran gerakan-gerakan kritis non-parlementer harus dianggap lumrah, namun dari sisi lembaga kenegaraan munculnya gerakan semacam itu harus dianggap sebagai tanda tak berfungsinya trias politica. Ini adalah sejenis alarm bagi praktik demokrasi kita.
Di Indonesia, di mana akar budaya kekuasaan absolut masih terasa kuat hingga hari ini, kehadiran lembaga bertaji yang bisa mengontrol eksekutif sangatlah diperlukan. Persis di situ, keberadaan aliansi partai pendukung pemerintah di parlemen sebagaimana yang tel-ah berlangsung dalam empat Pemilu terakhir, menjadi bersifat problematis. Aliansi semacam ini terbukti telah menghambat kerja parlemen. Apalagi, kita sebenarnya menganut sistem presidensial.
Secara teoritis, di dalam sistem presidensial sebenarnya tidak pernah dikenal distingsi “partai oposisi” dan “partai pemerintah”. Semua partai yang bisa mendudukkan wakilnya di kursi parlemen adalah partai pemenang. Han-ya jumlah kursi mereka saja yang berbeda satu sama lain.
Masalahnya, karena kita kemudian mengadopsi syarat presidential threshold di dalam Pemilihan Presiden (Pilpres), maka sistem presidensial ini telah diintervensi oleh anasir parlementarianisme. Sebab, dengan adanya syarat presidential threshold, kemudian seolah muncul distingsi antara “partai yang duduk di pemerintahan” dengan “partai di luar pemerintahan”. Aroma parlementerpun muncul di sini, di mana ketika sebuah partai politik ikut mendudukkan wakilnya di kabinet, maka seluruh wakilnya di parlemen pun harus ikut membebek pada pemerintah.
Inilah yang menerangkan kenapa fungsi kontrol parlemen belakangan terasa kian mengendur. Apalagi, sesudah dua calon presiden yang saling berhadapan pada Pilpres 2019 kemarin kemudian memutuskan bergabung dan berbagi kekuasaan. Praktis, parlemen kian kehilangan tajinya sebagai kekuatan penyeimbang pemerintah.
Sebenarnya, kalau kita mundur lagi ke belakang, sejak pemilihan presiden secara langsung digelar pertama kali pada 2004, pemerintah yang berkuasa pada akhirnya memang selalu berhasil didukung oleh mayoritas partai di parlemen. Pada periode 2004-2009, misalnya, partai pendukung pemerintah menguasai 73 persen kursi parlemen. Pada periode berikutnya, persentase ini tak banyak berubah, yaitu menjadi 75 persen (2009-2014), 69 persen (2014-2019), dan 74 persen (2019-2024).
Meskipun demikian, dalam dua periode pemerintahan Presiden SBY, dukungan partai-partai kepada pemerintah tidak pernah menyurutkan fungsi check and balances lembaga perwakilan rakyat. Sehingga, meskipun Golkar, PKS, dan PAN, misalnya, sama-sama mendudukkan wakilnya di kabinet, tetapi ke-tika muncul persoalan-persoalan yang harus dikritisi, mereka tak ragu untuk melontarkan kritik terhadap pemerintah. Bahkan, saat menghadapi kasus Bank Century, misalnya, kita sama-sama melihat Golkar dan PKS telah menjadi motor utama bergulirnya hak angket di parlemen.
Artinya, keterlibatan partai-partai tadi dalam mendudukkan wakilnya di pemerintahan, tidak membuat mereka menyensor kader-kadernya yang duduk di DPR. Inilah yang telah membuat mekanisme check and balances tetap terjaga dalam dua periode pemerintahan Presiden SBY yang lalu.
Sampai di sini muncul pertanyaan: kenapa sesudah periode pemerintahan Presiden SBY kontrol parlemen jadi cenderung melemah? Apa yang harus dilakukan untuk memperbaiki fungsi kontrol terhadap pemerintah ini?
Pentingnya Kontrol Parlemen
Penguatan peran parlemen dalam sistem politik modern dipengaruhi oleh semangat untuk membatasi peran negara (eksekutif), atau kekuasaan para raja, yang mewarnai sejarah Eropa pada abad ke-18 dan ke-19. Sebagai akibat dari gerakan aufkralung, rasionalisme, sekularisme, dan Revolusi Industri, masyarakat
Eropa mengalami kebangkitan luar biasa yang kemudian mendorong munculnya usaha-us-aha untuk membatasi kekuasaan para raja. Fungsi negara dibatasi karena kemudian mun-cul kesadaran masyarakat mengenai hak-hak rakyat dan pentingnya fungsi kontrol terhadap kekuasaan.
Bersamaan dengan itu berkembanglah gagasan parlementarianisme modern yang mewadahi tuntutan aspirasi rakyat untuk terlibat aktif dalam proses pengambilan keputusan politik kenegaraan. Inilah yang telah menyebabkan terjadinya pergeseran sebagian kekuasaan pemerintahan ke tangan rakyat melalui parlemen. Jadi, munculnya gagasan konstitusionalisme, serta gagasan negara hukum (Rechtsstaat) pada dasarnya lahir untuk membatasi kekuasaan pemerintah supaya tidak ter-lalu dominan.
Parlemen Inggris, misalnya, yang biasa dianggap sebagai model ideal pelembagaan gagasan Montesquieu, bermula dari adanya hasrat kaum aristokrat dan rakyat biasa untuk turut mengambil bagian dalam pemerintahan, agar kekuasaan tidak hanya dimonopoli oleh raja.
Perjuangan itu berhasil mengalihkan kekuasaan dari para raja ke lembaga parlemen. Dengan cepat, kekuasaan politik pun bergeser dari pemerintahan eksekutif ke lembaga legislatif. Tren pergeseran kekuasaan dari pemerintah (eksekutif) ke parlemen (legislatif) terus berlanjut sampai abad ke-19. Pengaruhnya terus meluas ke berbagai negara Eropa dan Amerika, seperti Perancis, Jerman, Belanda, Swedia, Rusia, Amerika Serikat, dan lain-lain. Peranan parlemen di negara-negara ini, selama abad ke-18 dan ke-19, terus berkembang bersamaan dengan meningkatnya aspirasi rakyat yang in-gin membebaskan diri dari kekuasaan dan penindasan para raja bersama kaum aristokrat.
Di Indonesia, untuk mengontrol kekuasaan eksekutif maka parlemen telah dibekali kekuasaan yang kuat, terutama dalam proses legislasi. Jika sebelumnya dalam UUD 1945 yang lama kekuasaan legislasi berada di tangan Presiden, maka sesudah terjadi amandemen, kekuasaan itu dipegang oleh DPR. Artinya, sesuai prinsip trias politica, dalam hal membentuk undang-undang maka kekuasaan pokok kini telah dialihkan dari tangan Presiden ke tangan DPR.
Pemusatan Kekuasaan Pemerintah
Dengan dalih mengatasi krisis dan pandemi, melalui sejumlah beleid yang terbit dalam satu semester terakhir pemerintah telah memperbesar kekuasaannya sedemikian rupa. Pada 13 April 2020, misalnya, pemerintah telah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (Perppu) No. 1/2020 tentang Kebijakan Keuangan Negara dan Stabilitas Sistem Keuangan untuk Penanganan Pandemi Corona Virus Disease 2019 (Covid-19) dan/atau Dalam Rangka Menghadapi Ancaman yang Membahayakan Perekonomian Nasional dan/atau Stabilitas Sistem Keuangan. Karena namanya ter-lalu panjang, publik kemudian menyebutnya sebagai Perppu Corona.
Berbeda dengan lazimnya Perppu yang pernah terbit, yang biasanya hanya bersifat mengubah satu atau beberapa norma dalam satu undang-undang, maka Perppu No. 1/2020 ingin mengubah norma di banyak sekali undang-undang. Dalam catan saya, Perppu No. 1/2020 melakukan perubahan norma terhadap setidaknya 8 buah undang-undang. Sehingga, ini bisa disebut sebagai “Perppu (Rasa) Omnibus Law”.
Delapan undang-undang yang diubah dan diintervensi oleh Perppu sapu jagat ini adalah: (1) UU MD3 yang mengatur kewenangan DPR, (2) UU Keuangan Negara, (3) UU Perpajakan, (4) UU Kepabeanan, (5) UU Penjaminan Simpanan, (6) UU Surat Utang Negara, (7) UU Bank Indonesia, dan (8) UU APBN 2020.
Beleid semacam ini seharusnya dikritisi secara tajam oleh parlemen dan masyarakat sipil. Sebab, inilah pertama kalinya sebuah Perppu hendak mengubah norma lebih dari satu undang-undang sekaligus. Pretensi untuk menjadi omnibus law ini memang berbahaya, karena ada potensi abuse of power di dalamnya. Perppu tersebut mengandung pasal-pasal yang telah memberikan imunitas kepada aparat pemerintah untuk tidak bisa dituntut atau dikoreksi melalui lembaga pengadilan manapun. Padahal, Indonesia adalah negara hukum, di mana penyelenggaraan pemerintahan semestinya tunduk dan bisa dikontrol oleh hukum.
Secara normatif, Presiden saja, menurut konstitusi, bisa dimakzulkan jika melakukan pelanggaran hukum. Sementara, melalui Perppu tadi, ada lembaga pemerintahan yang posisinya menjadi seperti superbody, lebih hebat dari Presiden, karena lembaga tersebut tidak bisa dituntut secara hukum. Saya kira ini adalah sebentuk praktik korupsi kewenangan.
Selain itu, Perppu tersebut juga memberi kewenangan yang sangat besar kepada aparat pemerintahan, khususnya KSSK (Komite Stabilitas Sistem Keuangan), karena boleh menggusur kekuasaan lembaga negara yang kewenangannya diatur dalam UUD 1945. DPR, misalnya, yang menurut UUD 1945 memiliki hak budgeting dan memiliki kuasa membentuk undang-undang, namun dengan dalih krisis maka revisi APBN kini bisa dilakukan oleh pemerintah tanpa melalui DPR terlebih dahulu. Begitu juga halnya dengan penerbitan obligasi, limitnya tidak perlu minta persetujuan DPR lagi, karena bisa ditentukan oleh pemerintah sendiri. Hal-hal semacam itu sebenarnya rawan sekali terhadap penyalahgunaan kekuasaan.
Sayangnya, DPR yang mestinya merasa terganggu karena banyak kewenangannya telah diambil alih oleh pemerintah, justru dengan mudah meloloskan Perppu tersebut, sehingga kini Perppu itu telah diundangkan menjadi UU No. 2/2020. Pengesahan yang sangat mudah itu tentu saja mengecewakan. Mengingat, salah satu semangat yang kita usung sewaktu menggulirkan Reformasi dulu adalah bagaimana membuat parlemen menjadi lebih berdaya sehingga bisa mengontrol kekuasaan Presiden. Namun, semangat itu sepertinya telah dicam-pakan begitu saja.
Sikap ini tentu saja tragis. Saat eksekutif berusaha menggelembungkan kekuasaannya, parlemen justru mempersilakan kekuasaannya dipreteli.
Tulisan milik Dipo Alam, mantan Sekjen D-8 (2007-2010), serta Sekretaris Kabinet Indonesia Bersatu II (2010-2014).
“Disclaimer: Opini adalah kiriman dari penulis. Isi opini adalah sepenuhnya tanggung jawab penulis dan tidak menjadi bagian tanggung jawab redaksi PinterPolitik.com.”
Ingin tulisanmu dimuat di rubrik Ruang Publik kami? Klik di bit.ly/ruang-publik untuk informasi lebih lanjut.
